La révision du système européen d'échange de droits d'émission (SCEQE), qui sera d'application entre 2013 et 2020, vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 21 % par rapport aux niveaux de 2005. Le SCEQE est un système de plafonnement et d'échange («cap and trade»): il plafonne le niveau global des émissions autorisées mais, dans cette limite, il permet aux participants d'acheter et de vendre des quotas, selon leurs besoins, de manière à réduire les émissions de manière efficace. Le nombre de permis émis chaque année dans l'UE diminuera de manière linéaire de façon à réduire le niveau global d'émissions chaque année.
Le SCEQE couvre actuellement plus de 12 000 installations industrielles et centrales électriques (1140 en France), ce qui représente collectivement près de la moitié du volume total des émissions de CO2 de l'UE, et 40 % de ses émissions totales de GES (les 60 % restants étant couverts par une décision «de répartition des efforts» sortant du cadre du SCEQE). Pendant les deux premières périodes d'échanges du SCEQE (2005-2012), la grande majorité des permis ont été accordés gratuitement.
La directive révisée prévoit le principe d'une mise aux enchères progressive des quotas entre 2013 et 2020 mais des exceptions transitoires sont permises pour la production d'électricité, essentiellement pour les nouveaux États membres de l'UE et moyennant certaines conditions.
Des exceptions au principe de la mise aux enchères intégrale sont également possibles pour les secteurs manufacturiers exposés à un risque sérieux de "fuite de carbone", c'est-à-dire la délocalisation de la production vers des pays tiers ayant une politique climatique moins stricte, ce qui entraînerait une augmentation des émissions de CO2 par ces pays.
Le marché européen des quotas de CO2 (SCEQE) , à travers un système d'allocations, planifie la baisse des émissions des industries les plus polluantes (sidérurgie, ciment, verre, raffinage, papier...) mais celles-ci ne représentent que 40 % des émissions européennes de CO2. Le reste - 60 % - provient des transports routiers, de l'agriculture, du chauffage et n'intègre pas le juste prix des dommages environnementaux engendrés par l'augmentation du CO2 rejeté dans l'atmosphère.
L'idée d'une Contribution "climat-énergie", émise à l'occasion du "Grenelle" de l'environnement, est de compléter le système européen de quotas d'émissions de GES et d'intégrer, dans tous les secteurs non couverts par ce système européen, les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d'énergies fossiles. L'argent ainsi dégagé sera redistribué aux entreprises et aux consommateurs sous forme d'une allocation annuelle ou d'aides spécifiques aux plus défavorisés en situation de précarité énergétique.
Cette CEC devra passer par une augmentation des taxes sur les énergies. La Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) (gazole, super sans plomb et fioul) ne représente que 3,5 % de nos prélèvements obligatoires, tandis que la main d'oeuvre sert d'assiette à 38% de nos prélèvements. Le fioul domestique est ainsi taxé à 21 euros/tonne de CO2 en France contre 56 ?/t en moyenne dans l'UE et 131 ?/t en Suède.
La Finlande a été la première nation à mettre en place une «fiscalité verte» - qui frappe à la fois entreprises et particuliers sous forme d'impôt indirect comme la TVA. Cette taxe écologique, qui rapporte 500 millions d'euros par an (0,3 % du PIB) a été compensée par une baisse des impôts sur le revenu ou des cotisations sociales.
Autre exemple remarquable : le Danemark. Ce pays a été l'un des premiers pays à mettre en place une contribution climat-énergie à la fois sur les entreprises et sur les ménages depuis le début des années 1990. Aujourd'hui, près de 10 % des ressources publiques est perçu au moyen des taxes environnementales.
Un taux de base de 13,5 ? la tonne de CO2 a été imposé aux ménages en 1992 puis aux entreprises en 1993 en plus de toutes les taxes préexistantes. Mais pour des raisons de compétitivité, des abattements ont été accordés aux entreprises et notamment aux industries intensives en énergie.
Au final, les taxes totales effectives sur les ménages s'élevaient à 81 ? la tonne de CO2. Ces effets ont été compensés par des réductions d'impôts sur les bas revenus et par une augmentation des allocations familiales, mais l'idée de mettre en place une prestation spéciale pour aider les personnes les plus touchées par la fiscalité verte a été abandonnée en raison de coûts administratifs trop élevés.
Une étude du département d'économétrie de l'Université de Cambridge montre que la contribution "énergie-climat" a un «effet positif sur l'activité, de l'ordre de 0,5 %, dans six pays qui l'ont introduite. Cette CEC présente donc un triple avantage : elle améliore les bénéfices engendrés sur la croissance, accélère la réduction des émissions de CO2 et améliore la redistribution sociale.
Toujours selon l'université de Cambridge, la taxe produit un avantage compétitif - meilleure efficacité énergétique et réduction des coûts salariaux - pour 5 des 6 pays étudiés, et a été neutre pour le dernier (Royaume-Uni).
Mais pour atteindre cette triple efficacité, écologique et économique et sociale, le CEC doit respecter certains principes fondamentaux.
Premier principe, la neutralité fiscale. L'introduction de cette CEC doit se faire "à fiscalité constante" : elle doit être strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises.
Cette CCE doit également respecter le principe de progressivité. La valeur carbone est liée aux objectifs globaux de réduction que le monde doit se fixer, aujourd'hui une division par deux des émissions de CO2 en 2050. Mais elle est aussi dépendante du facteur temps, car plus on tarde, plus on accroît le coût pour demain.
Autre principe important, la redistribution. Les sommes collectées doivent être réinjectées dans l'économie de l'environnement, en les redistribuant à chaque citoyen ou en subventionnant l'innovation et les investissements dans les énergies propres et la maîtrise de l'efficacité énergétique.
Il faut également respecter l'universalité de cette contribution. Un kilo de carbone ayant le même impact, d'où qu'il soit émis et par n'importe qui, le prix doit s'appliquer de façon homogène à l'ensemble des acteurs. De récentes études économiques montrent que réduire ses émissions constitue à terme un gain pour l'entreprise.
Enfin, cette contribution doit s'intégrer harmonieusement dans le cadre fiscal existant en matière d'incitation à l'utilisation des énergies renouvelables et aux technologies propres
La CCE doit également s'inscrire en cohérence avec la modernisation globale de notre fiscalité et notamment avec la réforme de la TP qui prévoit la suppression de la taxation des investissements des entreprises et l'allégement de l'imposition d'entreprises industrielles ouvertes à la concurrence et la création d'une taxe d'activité économique assise sur la partie foncière de l'ancienne taxe professionnelle et d'une cotisation sur la valeur ajoutée de l'ensemble des entreprises.
Dans tous les cas, un mécanisme d'ajustement aux frontières pour inclure le carbone importé devra être étudié, afin d'éviter les distorsions de concurrence internationale. Cette taxe carbone aux frontières est donc indispensable pour compléter la contribution climat-énergie (CCE) et le système européen de quotas d'émission de GES car il est nécessaire de soumettre les importations aux mêmes contraintes environnementales que les productions européennes.
La mise en place de ce tryptique, SCEQE étendu, CCE et Taxe carbone aux frontières est indispensable si nous voulons, dans le cadre du futur accord international qui sera conclu en décembre à Copenhague, nous donner les moyens d'empêcher un dérèglement incontrôlable du climat.
A cet égard, et sans faire de catastrophisme, deux études internationales récentes (Voir mon édito 515 du 30 mai) montrent de manière convergentes que, pour avoir une chance de limiter à deux degrés le réchauffement climatique, il faut impérativement limiter à 190 milliards de tonnes (190 gigatonnes) nos émissions de carbone d'ici 2050, ce qui représente seulement vingt ans d'activités humaines au rythme actuel !
Face à cette échéance et à ses enjeux pour notre planète, nous devons combiner de manière nouvelle et pragmatique tous les outils que nous offrent le marché et la puissance publique.
René Trégouët
Sénateur honoraire
Fondateur du Groupe de Prospective du Sénat
